Finanzas públicas: 192 años de gasto ministerial en Brasil

Existen diversas maneras de entender los procesos de formación del Estado.  Una de ellas se da por la dimensión fiscal, componente fundamental de cualquier sistema político y un indicativo poderoso de las prioridades de los distintos gobiernos. Con este tipo de información, resulta posible identificar cambios en el rol desempeñado por ministerios en la política nacional, así como otros procesos históricos de reconfiguración institucional del Estado, sin contar la descentralización de competencias o la adopción de diferentes modelos de desarrollo económico y político.

Como indicativo de la evolución fiscal del Estado brasileño, he preparado un gráfico de la evolución del gasto por ministerio en Brasil desde el año de la independencia de Portugal  (1822) hasta 2014. Los resultados son muy estimulantes. En este gráfico se puede observar la progresiva división y especialización funcional de algunos ministerios a la par de la continuidad en el tiempo de otros. El Ministerio del Interior, por ejemplo, inicia como el ministerio “do Sertão”, es decir, todo que tiene que ver con política doméstica que no esté relacionada con los militares, la justicia, hacienda o relaciones exteriores. Con el tiempo, este órgano se va dividiendo y dando origen a una serie de otros cuyas funciones constituyen especializaciones o desarrollos que atienden a necesidades específicas de ciertos ciclos de desarrollo político del país. Un ejemplo de esto es la creación del Ministerio de Agricultura, Comercio y Obras Públicas en 1860, nombre que se podría traducir en “Ministerio fomento del cultivo del Café, de la inversión en ferrocarriles para exportar (café básicamente)”.  Sus funciones eran claras y se centraban en facilitar el cultivo de productos primarios de exportación y generar las infraestructuras de transporte necesarias para que accedieran a los mercados internacionales.

Diagrama aluvial del porcentaje de gasto por ministerio entre 1822 y 2014

(Haga click en la figura abajo para acceder a la página con el gráfico interactivo):

Sankey

Fuente: elaboración propia a partir de documentos disponibilizados por el proyecto Némesis / Ministério da Fazenda (http://memoria.org.br/).

Otros ministerios se han mantenido estoicamente indivisos. En particular dos casos llaman la atención. El primero es relaciones exteriores, que sigue firme y fuerte, aunque con cada vez menos presupuesto. El segundo es hacienda, que se ha mantenido indiviso (aunque haya cambiado de nombre durante el gobierno Color de Mello, el breve 1990-1992) . También sorprende el cambio en su relevancia relativa a lo largo del período. Aunque este ministerio haya sido siempre el más importante o uno de los más, su peso en el total del gasto varía mucho según el período analizado. Este gasto va desde un tercio del total durante el período que llega hasta 1950; se reduce de modo importante durante la década de 1950 hasta el fin de la dictadura militar; y vuelve a recuperarse posteriormente, llegado a componer más de 70% del total del gasto federal entre 1992 y 2000.

Estos períodos no son casuales en la historia económica brasileña y revelan la interacción entre estructura estatal y ciclos económicos o modelos de desarrollo más amplios adoptados por el país. La inversión en agricultura y transporte ha respondido a una economía agrario exportadora y un Estado cuyas finanzas eran dependientes en gran medida de impuestos al comercio exterior. La creación de ministerios sociales (educación, sanidad pública, trabajo) atendían a procesos de rápida urbanización que siempre venían acompañados por inestabilidad política y el surgimiento de nuevos grupos y demandas sociales.

En términos de la  división funcional se observa un movimiento general muy interesante, aunque ambiguo. De un lado, se verifica una especialización funcional cada vez mayor por la creación progresiva (aunque a ritmos distintos en el tiempo) de nuevos ministerios, que pasan de seis en 1822 a 22 en el primer gobierno de Fernando Henrique Cardoso y 24 en los de Lula y Dilma Rousseff. De otro lado, desde la última redemocratización (1985-actualidad), este gran número de ministerios se ve contrapuesto con un reducido de ministerios que “importan” en términos de la redistribución del gasto federal. Si utilizamos en índice Herfindahl-Hirschman de concentración (el mismo que utilizamos para calcular el número efectivo de partidos), vemos que, mientras que en 1822 el gasto estaba distribuido mayormente entre 3.7 de 6 ministerios (más de la mitad), en 1970 eran 7 entre 16 carpetas (un poco menos de la mitad) y en 2014 eran 2,7 entre 24 (el todopoderoso ministerio de hacienda – que en realidad se ha convertido en ventanilla de pago de la deuda pública – y la seguridad social).

Además, también permiten observar transferencias de responsabilidad a entidades subnacionales. A partir de 1985, se inicia un proceso de reducción drástica en el gasto federal en sanidad fruto, en parte, de cortes por reformas neoliberales, pero fundamentalmente por razón de la intensa transferencia de competencias en términos de la ejecución de la política sanitaria a estados y municipios. Este no ha sido el caso de las políticas de inversión en infraestructuras de transporte, que han resultado severamente afectadas por las reformas neoliberales. No es casual que hoy el gobierno federal tenga dificultades para implantar políticas de inversión. En síntesis, lo que el gráfico de gasto por ministerio sugiere es que, en este campo, hubo destrucción de capacidades estatales.

Para concluir, destacamos que el estudio de las finanzas públicas en perspectiva histórica nos permite vislumbrar cambios importantes en la estructura estatal al largo del tiempo, así como identificar patrones que ayudan a percibir cómo procesos de transformación histórica más amplios pueden afectar no sólo cuánto el Estado gasta, sino también cómo y en qué. La belleza de este gráfico consiste justamente en posibilitar la visualización de dichos procesos en una sola y potente imagen. La página, a la que se puede acceder haciendo in click en la imagen del gráfico, permite la interacción con los datos y que se muevan los ministerios, lo que facilita exploraciones y estimula la curiosidad del usuario (lector sería demasiado pasivo para nuestros tiempos internáuticos).

¡Que disfruten!

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